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“京畿者，天下之根本” ——中国古代“首都圈”的设置与管理

发布日期： 2017-12-14

　　我们今天所说的“首都圈”，古代相关的称呼很多，有王畿、帝畿、畿内、畿甸、京畿等等。古人对首都和首都圈非常重视：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”；“京师者，天下之本，而畿甸者又京师之辅也”；“畿甸者，天下根本之地”；“京畿者，天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。
古代首都圈的政区设置有四大特点

古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。

一是实行行政区划层面的特殊制度。

包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别命名。

秦朝在全国施行郡县制，两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史，西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风，官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。

据《唐六典》记载，京兆、河南、太原三府置有府牧（从二品）、尹（从三品）、少尹（从四品下），品级分别与在外的大都督府都督、长史、司马相同，在外各州设刺史（按州的等级，分别为从三品、正四品上、正四品下）、别驾、长史、司马等官缺。京畿各府的官员品级明显要比各州高。唐玄宗将首都圈政区命名为府，这一制度为以后多个朝代所继承。

二是首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。

有的朝代，将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名，首都圈的政区表面上没有什么特殊，但是它的职官制度有些特别。

东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡，也是置尹。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，其他各州为刺史。

从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有府牧一人，从三品；尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。但这些都是荣誉性职位，并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。

明代首都顺天府设府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（从六品）等，普通府设知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京为首都，顺天府、普通府的官缺设置基本同明代，仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理，从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是顺天府实际上有两员行政长官。

三是辖县数量比其他统县政区要多，而且政区的等第较高。

历代首都圈所在的高层政区或统县政区，所辖县的数量，往往比其他政区要多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。

如《汉书·地理志》载三辅共辖五十七县，《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县，《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十，《宋史·地理志》载开封府辖十六县，辖县数都比同时期的统县政区要多。

朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模（僚属与其他人员的数量）、行政经费的多少，以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素，主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度，首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。

四是行政区划相对稳定，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。

唐安史之乱后，至德元年（756年）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩展至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。又如北宋，景德三年（1006年）置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。

在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053年）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。

从直隶地区到直隶省

元代的首都圈为大都路，辖十州二十二县。又将河北、山东、山西、漠南等广大地域直属于中书省，称为腹里，同时设行中书省管理各地。如此一来，产生了一大片既不属于行省，又不属于首都圈，但是由中央直接管理的区域。

明洪武十三年罢中书省，以所领郡县直隶六部，全国共有一个直隶地区及十二个地方高层政区。永乐元年（1403年）罢北平布政使司，所领府州直隶北京。由此，明代的首都圈有广义和狭义两个：广义的为直隶（北直隶），狭义的为京师顺天府。

清代在明代的基础上，通过职官层面的调整，逐步将直隶地区变为直隶省。康熙初裁直隶总督，由直隶巡抚管辖直隶全境及顺天府在外各州县。雍正二年十月，因直隶巡抚李维钧“办事勤慎，且能训练士卒，整饬营伍”，授为直隶总督，并令提督、总兵官听其节制。雍正下谕此为特例。此后，一直未设直隶巡抚。乾隆二十八年，照四川总督之例，直隶总督兼管巡抚事务，至清末未变，是为清代八大总督之一。

直隶地区实行省制后，“直隶”这个省名容易引起误解。乾隆十三年九月，礼部尚书王安国在奏折中说：

明时南北两京皆不设布按等官，事由道府直达内部，故曰“直隶”，犹直隶州之不隶于府而直隶布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隶，增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官，事申总督题奏，不直达内部矣，而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍，惟典礼之书期垂不朽，似应核其名实。

建议皇帝给直隶省取个新的名字，达到名实相符的效果。此事虽未实行，但奏折所言反映了当时朝廷官员对“直隶省”的认识。

直隶总督行政空间的缩小与直隶省的消亡

明末随着顺天府和直隶地区施行总督巡抚制度，顺天府尹的行政空间仅仅局限于京城之内。进入清代，顺天府尹与直隶总督（或巡抚）的行政空间关系时有调整。

对府州县等地方官员来说，钱谷刑名是他们的主要职权。对总督巡抚等地方大员来说，他们的主要职权除了钱谷刑名之外，就是对地方官的考核权和委署权。

在顺、康、雍三朝，顺天府府尹只有对顺天府治中、通判、经历和大兴、宛平两京县官员进行京察的权力。直隶总督虽然也有对这些官员的考核权，但仅仅是形式上的会稿。顺天府其他各州县官员的考核以及与直隶各属之间的官员相互升调，大多由直隶总督会同府尹题奏，也就是说此项权力主要在总督手中。直隶总督实际上主管着顺天府属各州县官员的升迁，使得顺天府尹位高而权轻。

嘉庆十八年九月的天理教起义，部分起义者攻入紫禁城，对朝廷震动很大。嘉庆为此采取的措施，改变了顺天府尹与直隶总督的行政空间格局。嘉庆于同年十一月批准了新制定的《顺天府属州县官考察升调例》：

查顺天府所属二十四州县，定例均系直隶总督专主，府尹会衔。嗣后大兴、宛平二县缺出，请归府尹于所属之员详加遴选，出具考语，奏请升调。其外二十二州县拣选题调，均令府尹主稿，总督会衔。如顺天府所属官员无可保题，再咨行总督于通省拣选，令总督主稿、府尹会衔。顺天府属佐杂各缺，亦归府尹专主办理。

经过此次改革后，顺天府全境二十四州县的正印官和佐杂各官的考核调补均由府尹主稿、总督会稿，也就是说顺天府尹对下属的人事权，由大兴、宛平两京县扩展到整个顺天府辖区。顺天府尹由此成为一个完全意义上的顺天府行政长官。顺天府成为了一个相对封闭、独立的区域，只有当本区域内挑不出合适官员时，顺天府尹才会咨行总督从其他地区挑选官员进行调补。此后，顺天府尹对属官的考核权扩大至相关道员和四路同知。

经过上述改革后，直隶总督名义上仍为直隶全省的行政长官，实际的管辖范围有所缩小。进入民国后，北京政府于1913年1月颁布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》，保留顺天府，以顺天府尹为长官，顺天府与直隶省的关系一如清代。次年5月，将距离北京较远的宁河、文安、新镇、大城四县划归直隶省，同时将原先受直隶行政长官节制的司法、财政等权力全部划归顺天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，将顺天府改为京兆地方，下辖二十县，京兆地方成为一个完全独立的首都圈行政单位。

直隶地区的行政长官，在北京政府时期先后称直隶都督、民政长、巡按使、省长等。1914年，承德等十七县往属热河、察哈尔两特别区域，辖境缩小。1928年6月，南京国民政府将直隶省改名为河北省，同时废除京兆地方，所属各县并入河北省。

（作者为复旦大学历史地理研究中心教授）

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